裁判要旨
职业病诊断及鉴定机构不能以自己的名义实施行政管理活动,不具备行政主体资格。诊断机构做出的《职业病诊断证明书》属于技术性结论,不具有行政确认的性质,不属于行政行为。
案情简介
2019年1月21日,张三以Y省卫生和计划委员会(下称Y省卫计委)为被告向原审法院提起本案诉讼,诉称:其依照2012年11月22日作出的《职业病诊断证明书》规定的期限内按备注的地址来到G市某路1号,并没有找到G市卫生局职业病诊断鉴定委员会。张三于2013年4月8日向G市卫生局提上述职业诊断鉴定的事实,后多次向G市卫生局和Y省卫生厅提出申请没有解决职业病诊断首次鉴定的问题。2019年1月18日,G市事业单位管理局作出G市卫生局职业病诊断鉴定委员会未在该局登记事业单位法人《证明》,证明涉案《职业病诊断证明书》的错误告知不合法的事实。张三不服,向原审法院提起本案诉讼,请求撤销职诊字[2012]xxx《职业病诊断证明书》。
另,根据张三在一审提交的材料显示,其起诉请求撤销的职诊字[2012]xxx号《职业病诊断证明书》由Y省职业病防治院作出,盖有该院公章。
法院观点
二审法院认为,本案是因上诉人张三请求撤销Y省职业病防治院作出的《职业病诊断证明书》而引起的纠纷,审查的焦点问题是张三提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中,Y省职业病防治院是Y省卫计委的直属事业单位,并非行政机关,不具有法律、法规授予的行政管理职权,不能以自己的名义实施行政管理活动,不具备行政主体资格,该院作出的涉案职诊字[2012]xxx号《职业病诊断证明书》属于技术性结论,不具有行政确认的性质,不属于行政行为。因此,张三提起本案诉讼,请求撤销涉案《职业病诊断证明书》,不属于行政诉讼的受案范围,其起诉不符合上述法律规定的条件,原审法院裁定驳回其起诉并无不当,本院予以维持。上诉人提出涉案《职业病诊断证明书》是Y省卫计委内设机构作出的具体行政行为,属于行政诉讼的受案范围,Y省卫计委是本案的适格被告,请求撤销涉案《职业病诊断证明书》并判令Y省卫计委赔偿其经济损失100万元,理据不足,本院不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回其上诉,维持原裁定。
分析要点
1.当事人对职业病诊断的异议属于职业病诊断鉴定范围
依据《职业病诊断与鉴定管理办法》有关规定,当事人对职业病诊断机构作出的职业病诊断有异议的,可以在接到职业病诊断证明书之日起三十日内,向作出诊断的职业病诊断机构所在地设区的市级卫生健康主管部门申请鉴定。
当事人申请职业病诊断鉴定时,应当提供以下资料:“(一)职业病诊断鉴定申请书;(二)职业病诊断证明书;(三)申请省级鉴定的还应当提交市级职业病诊断鉴定书。”
若对设区的市级职业病鉴定结论不服的,可以在接到诊断鉴定书之日起十五日内,向原鉴定组织所在地省级卫生健康主管部门申请再鉴定,省级鉴定为最终鉴定。
2.职业病诊断及其鉴定机构不是行政诉讼的适格主体
《职业病防治法》第四十六条规定:“鉴定委员会由相关专业专家组成。省、自治区、直辖市卫生行政部门应设立相关专家库,需鉴定时,由当事人或者当事人委托有关卫生行政部门随机抽取确定专家。2002年《职业病诊断与鉴定管理办法》第二十条第一款规定:“省级卫生行政部门应当设立职业病诊断鉴定专家库。专家库专家条件(一)业务素质和职业道德;(二)相关高级资格;(三)五年以上经验;(四)熟悉法律规范和诊断标准”;第二十一条规定:“鉴定委员会承担鉴定工作。鉴定委员会由卫生行政部门组织”;第二十九条第三款规定:“参加鉴定的专家应当在鉴定书上签字,鉴定书加盖职业病诊断鉴定委员会印章。根据上述规定,鉴定的法定主体是职业病诊断鉴定委员会,该委员会是根据某一当事人的申请由专家临时组成的非常设机构,以自己的名义独立进行鉴定并出具鉴定意见,鉴定结论由鉴定委员会负责。职业病诊断与鉴定活动排斥行政权力的干涉,卫生行政部门亦不能影响或者干扰鉴定委员会的鉴定工作。
本案中,诉争职业病诊断鉴定的主体应为G市卫生局职业病诊断鉴定委员会,而非作为鉴定组织者和监督者的Y省卫计委,故Y省卫计委不应对职业病鉴定委员会的鉴定行为承担责任。
3.职业病诊断鉴定行为不属于行政行为
《职业病诊断与鉴定管理办法》第29条第1款规定,“职业病诊断鉴定委员会应当认真审阅有关资料,依照有关规定诊断标准,运用科学原理和专业知识,独立进行鉴定。在事实清楚的基础上,进行综合分析,做出鉴定结论,并制作鉴定书。鉴定结论以鉴定委员会成员的过半数通过。鉴定过程应当如实记载。”据此,职业病诊断鉴定活动是专家依据诊断标准,结合职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素检测与评价、临床表现和医学检查结果等资料,根据专门知识、专业技能,利用专门的技术手段或设备对是否职业病及具体情况进行分析和判断,是一种以医学科学为基础的专业技术活动。其工作具有独立性、专业性,不具有“在行政管理活动中行使行政职权”的行政行为特性,不属于行政行为。
本案中,Y省职业病防治院是Y省卫计委的直属事业单位,该院作出的涉案《职业病诊断证明书》属于技术性结论,不具有行政确认的性质,不属于行政行为。Y省卫计委在此过程中,仅起到对鉴定机构和鉴定人员实行批准或资质管理等作用,包括确定专家、组织开展工作等,该组织、管理行为不应当对鉴定结论产生实质影响。
4.职业病诊断鉴定结论不可诉
《职业病防治法》第四十五条规定,当事人对职业病诊断有异议的,可以申请鉴定,对市级鉴定结论不服的,可以申请再鉴定。2002年《职业病诊断与鉴定管理办法》第十九条第四款规定,职业病鉴定实行两级鉴定制,省级鉴定结论为最终鉴定。
参照最高人民法院曾经同类复函,《最高人民法院关于对医疗事故争议案件人民法院应否受理的复函》答复称,“医疗事故技术鉴定委员会所作的医疗事故鉴定结论,系卫生行政部门认定和处理医疗事故的依据。病员及其亲属如果对医疗事故鉴定结论有异议,可以向上一级医疗事故技术鉴定委员会申请重新鉴定,如因对鉴定结论有异议向人民法院起诉的,人民法院不予受理”。最高院认为,复函虽然是个案答复,但体现最高人民法院对医疗事故鉴定结论的裁判尺度。职业病诊断鉴定结论在性质、程序、人员、专业性程度等方面与医疗事故鉴定结论均有较高的相似性,可以参照上述复函精神处理。
本案中,原审法院以请求事项不属于行政审判权限范围为由裁定驳回起诉。二审法院认为,原审法院裁定驳回其起诉并无不当,遂予以维持。
防范要点
1.政府主管部门加强监管
(1)确立跨部门综合监管机制。建立全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,建立健全跨部门综合监管事项信用评价指标体系。
(2)加强部门与地方监管联动。加强部门之间的信息共享和执法协作,支持地方业务指导,弥补监管短板。
(3)加强职业病防治宣传教育。普及职业病防治知识,增强用人单位和劳动者的职业病防治观念。
(4)加强职业病诊断与鉴定管理。按照《职业病防治法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》进行,遵循科学、公正、及时、便捷的原则。
(5)加强职业病诊断及其鉴定机构的监管。定期对职业病诊断机构进行监督检查,确保其依法开展职业病诊断。加强对职业病鉴定工作程序、制度落实情况的监督检查。
2.劳动者应及时理性维权
出品/ 湖南锐和律师事务所 医事法苑
(本期执笔/ 佘叁;一审/ 张志强 律师;终审/ 邹健 主任)
编辑/ 湖南省医院协会品牌建设与健康传播专委会
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