未经备案的义诊，被判“非法行医”！

裁判要旨

法院就开展义诊行为本身给予肯定性评价，但认为义诊必须在职能部门的备案监管下依法合规开展，方能有保障。原告未经备案而跨区域开展义诊，应属无医疗机构执业许可的行为。

案情简介

原告W医院2023年2月17日未经卫生行政部门备案擅自在泸州市某社区居民委员会组织义诊。被告某区卫健局接群众举报后经过调查、核实，并进行了行政处罚事先告知，在原告陈述、申辩后，依原告申请组织了听证。被告认为，原告的行为违反了《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》（以下简称《通知》）第二条的规定，根据《通知》第七条第一款和《医疗机构管理条例》第四十三条的规定，依照《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款的规定，被告某区卫健局决定对原告作出“1.没收药品、医疗器械；2.罚款伍万元”的行政处罚。

原告W医院认为自己不存在违法行为，不应被处罚，遂提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销被告作出的《行政处罚决定书》并由被告承担本案诉讼费用。

法院观点

法院认为，行政处罚案件一般主要审查四个方面：行政执法主体资格；执法程序；3.违法事实的认定；适用法律、法规。

关于执法主体资格问题。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”以及《通知》第二条之规定，被告对本行政区域内违反管理的医疗机构具有作出行政处罚的职权。

本案中，原、被告对于原告某社区开展义诊的基本事实无争议，法院予以确认。本案争议的焦点为：一、关于开展本案义诊活动的组织者即备案主体的确定以及跨区域义诊没有备案是否属于无医疗机构执业许可的行为；二、被告作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、证据是否充分；三、本案被诉行政处罚是否适当，适用法律、法规等是否准确。

法院认为，义诊是提供医疗、预防、保健等咨询服务的非商业性社会公益活动，对于疾病防治、宣传卫生知识、普及健康教育以及卫生支农等均具有积极的重要作用，是医务人员实践全心全意为人民服务宗旨的具体行动。合法的义诊活动确系有利于人民群众的好事，但如果脱离监管，可能会出现以义诊之名行收费之实，或者以义诊的幌子危害群众利益的情形，那么后果将不堪设想。本案中，被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、内容合法，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求无事实和法律依据，故依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决驳回原告W医院的全部诉讼请求。

分析要点

1.关于义诊备案主体以及涉案义诊行为的认定问题

首先，根据庭审查明事实，本次义诊系原告工作人员主动联系某社区居委会后到该社区开展，现场药品、器械等均由原告提供，医务人员也是原告工作人员。鉴于义诊活动如何开展、安排的项目及内容均由原告W医院自行决定并实施，故法院依法确认原告系本次义诊的组织者，其具有义诊备案的法定义务。

其次，《通知》中明确界定了义诊，且规定义诊组织单位应当按照向卫生行政部门备案的内容开展义诊。本案中，原告的《医疗机构执业许可证》上载明的执业地址与义诊地址不一致，根据《通知》要求，原告应当在所在地和义诊所在地卫生行政部门办理义诊备案。本案原告未在上述期限内到被告处办理义诊备案，在未取得义诊备案的情况下组织义诊，违反了上述要求。

最后，根据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》“一、有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：(四)医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的”、《医疗机构管理条例》（2022年修订）第二十三条“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动”之规定，现原告开展义诊的区域不是其医疗机构执业许可证上载明的地址，即此次跨区域义诊没有备案，应属无医疗机构执业许可的行为。

2.关于被诉行政处罚的合法性问题

根据本案被告收集的原告工作人员王某明、周某、副院长谢某的陈述、现场人员的询问笔录、现场照片及查获物品等证据能够形成锁链、相互印证，综合上述分析，可证实原告2023年2月17日未经卫生行政部门备案擅自在泸州市某社区居民委员会组织义诊的事实。

根据《行政处罚法》第四十四条的规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”本案中，被告接群众举报依法受理本案后开展调查、询问等，依法对原告进行了书面的行政处罚告知，原告陈述、申辩并申请听证，被告依法组织听证等。之后被告向原告送达《行政处罚决定书》。经法院审查，被告从立案、查处到作出决定的过程符合《行政处罚法》第五章的相关程序规定，并无不当。

3.关于被诉行政处罚的法律适用问题

根据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》“一、有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：(四)医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的”、《医疗机构管理条例》（2022年修订）第二十三条“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动”之规定，原告跨区域义诊没有备案属无医疗机构执业许可的行为，违反上述规定，应按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚。

根据《医疗机构管理条例》（2022年修订）第四十三条[原《医疗机构管理条例》（2016年修订）第四十四条]“违反本条例第二十三条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，依照《基本医疗卫生与健康促进法》的规定予以处罚”、《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款“违反本法规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算”之规定，本案现场虽未查获违法所得，但该条款为“并处”罚款，即在适用其他种类行政处罚的基础上应当同时处以罚款。现被告在综合考量原告立功的情节上，以不足一万元之规定予以处罚，从而对原告处以罚款五万元并无不当。

防范要点

1.严格遵守义诊规范，避免行政和民事法律风险

（1）义诊组织单位原则上应组织本地区的医务人员在本地区范围内举行义诊，在开展义诊活动前15日到义诊所在地县级以上卫生行政部门备案；

（2）跨县、市或省组织义诊时，组织单位应在开展义诊前15-30日分别向其所在地和义诊所在地相应的卫生行政部门备案。

（3）备案时，义诊组织单位提交的备案材料应包括但不限于诊情况说明、责任承诺书、《医疗机构执业许可证》复印件、参加义诊医务人员所在医疗机构的同意证明等。

（4）在公共场所开展义诊的，还需要提供城管等部门的同意书。

（5）若医疗机构发布含有义诊内容的广告，需要在义诊备案后，方可申请办理医疗广告手续。

2.走出认识误区，避免义诊中常见的典型违法情形

（1）医疗机构执业许可证未按规定进行校验或校验不合格还在整改的；

（2）医院组织开展收取费用的非公益性诊疗活动；

（3）在义诊中推销保健品、药品或违法的广告宣传等商业活动；

（4）存在误导、诈骗等行为的义诊活动；

（5）雇佣非医务人员提供医疗咨询的活动；

（6）妨碍公共秩序的活动；

（7）在义诊活动中进行封建迷信等活动；

（8）非医疗、预防、保健机构组织义诊；

（9）未严格按照义诊备案的时间、内容和地点等开展义诊。